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设立土壤污染防治基金有何思路?
补资金“短板”,用于急需防治的重点领域及其细分领域
作者:张杰 童克难 来源:中国环境报 编辑录入:窦海洋 发布日期:2017年03月17日 11:37 点击:[]

◆中国环境报记者张杰 童克难

“与水、气污染防治相比,土壤污染防治投入大、周期长、收益低、缺长效机制,目前主要依赖政府财政投入的模式,远不能满足土壤污染防治的资金需求。”湖南省环保厅副厅长潘碧灵近日表示,从整体看,我国尚缺乏高效的污染土壤修复商业模式和资金投入机制。

环境保护部环境规划院研究员王夏晖认为,资金投入不足和来源不稳定,一直是困扰土壤污染防治的一个“短板”,目前虽然中央财政设立了土壤污染防治专项资金,但资金规模和使用范围都有限。

据全国人大环资委法案室付莎处长介绍,《土壤污染防治法》草案明确,我国将设立“土壤污染防治基金”,立足通过多种渠道、多种方式解决土壤污染防治资金筹集问题。

潘碧灵根据多年的研究和工作经验,就未来土壤污染防治基金的资金来源、用途和管理等提出了意见建议。

资金从哪儿来?

农用地基金可主要来自政府财政及公益性资金,场地基金可来自政府财政、企业、环境损害赔偿金等

《土壤污染防治行动计划》(以下简称“土十条”)把土地分为农用地和建设用地,因为二者适用不同的管理办法、污染防治标准和技术指南等。潘碧灵认为,“建设用地”概念包括的外延比较宽泛,目前城市要修复的主要是工矿企业污染的场地,最紧迫的是防治农用地和场地土壤污染。所以,应把土壤污染防治基金分为农用地土壤污染防治基金和场地土壤污染防治基金两类,分别进行设立。

前者重公益,后者可营利。也就是说,前者用于农用地污染防治,保证土壤质量,主要是为了保障人们的食品安全,维护公众利益。后者用于受污染场地的污染防治,致力于把某场地修复治理达标,可以转让收益。

所以,潘碧灵认为,农用地基金可主要来自政府财政及公益性资金,场地基金可主要来自政府财政、企业、环境损害赔偿金等。

具体来说,农用地土壤污染防治基金应主要来源于政府及其职能部门、科研高校的财政资金及一定比例土地出让金,可广泛吸收社会组织和社会团体的捐赠。

他解释说,这里说的 “一定比例土地出让金”是指,相关部门把农用地转为建设用地的出让金的一部分提取出来,用作农用地土壤污染防治基金。

潘碧灵认为,吸收社会公益资金也可以多渠道,比如开设土壤污染防治彩票的收益,或把基金投资高回报领域的部分盈利用于支持农用地污染防治基金设立。也可以接受慈善捐助等,主要体现这种基金的公益性。

对于场地土壤污染防治基金,潘碧灵建议,可采取公共资金和社会资金相结合的PPP模式(公私合作模式)。

他解释说,公共资金主要是政府财政资金投入,包括财政专项资金、企业排污费、污染场地修复后土地收益等。

按比例募集的社会资金,可以从污染企业环境损害赔偿、高风险企业环境风险保证金中提取一部分作为基金,也可以来自土壤污染修复公司投资、其他企事业单位和个人投资、银行与证券公司等金融机构融资等。“由于场地土壤污染防治基金有一定收益,可以建立开放式基金,对基金总额不封顶,根据需要和相关策略而增加或减少。”潘碧灵表示。

钱都用在哪儿?

用在详查、风险防控、修复项目等急需的重点领域及其细分领域

“两种土壤污染防治基金都应主要用于完成“土十条”提出的土壤污染防治任务,实现防治目标。”潘碧灵认为。

他强调,土壤污染防治基金只是土壤污染防治资金的一种来源渠道,不能“包治百病”。所以,他认为,“好钢要用在刀刃上”,基金要用在急需的领域及其细分领域。

具体而言,基金应该主要用在土壤详查和场地调查、土壤污染风险防控、污染土壤修复、未污染土壤保护、土壤污染修复技术研发5个领域及其急需的细分领域。

一是土壤污染状况详查和场地调查。“摸清家底”是土壤污染防治的基础性工作。“土十条”明确,在现有相关调查基础上,将以农用地和重点行业企业用地为重点,开展土壤污染状况详查。

潘碧灵认为,基金可用于开展详查、建设土壤环境质量监测网络和建立土壤环境基础数据库等所需。

二是风险防控。对于农用地,主要是把基金用于重度污染的农用地污染防控上,其中包括补偿由于污染严重农用地需调整种植结构,不再种植食用粮食作物或生产的粮食作物不能用于食用,可能影响收入的农民等。对于场地,基金主要用于工矿企业遗留下的重污染物的风险防控,比如矿渣、尾矿库等,防止其污染地下水和周边土壤。

三是污染土壤修复。潘碧灵强调,由于基金有限,应主要用于国家和地方政府确定的土壤污染综合防治先行区建设,以及修复治理试点,总结经验后再向全国推广,这样可以降低投资风险,达到事半功倍的效果。

四是未污染耕地保护。潘碧灵解释说,为了保护未污染耕地,需要减量使用化肥、农药,推广使用有机肥,农户可能因此受到经济损失,可以用基金补偿这些受损失农户。在未污染耕地周边严格限制工业企业建设,可以用基金补偿当地政府,弥补因此减少的收入。

五是技术研发。潘碧灵认为,基金还可主要用在推进土壤污染诊断、风险管控、治理与修复等共性关键技术研究,研发先进适用装备和高效低成本功能材料、药剂等方面。

关于基金的使用,付莎则认为,对于政府组织的调查,包括制订标准、科研等常规性工作,希望用财政资金解决问题。对于历史遗留的问题,没有办法找到污染责任人的土壤污染场地和地块,可以通过基金方式解决治理资金问题。

如何规范管理?

农用地基金主要由政府管理,场地基金主要由政府+企业管理或委托专业基金管理机构管理

基金管理要科学化,使其发挥应有的作用。潘碧灵认为,农用地基金应主要由中央、省级两个级别管理。可把环境保护技术专家、环境保护法律专家、机构专业管理人员引入环境污染治理基金组织的管理机构,在基金组织内部设立各种污染防治技术咨询小组。应发挥专业人员的专业优势,用好管好基金。

他强调,在财务上必须重视审计监管。建立社会公众对农用地土壤污染防治基金使用的监督管理机制,基金使用要让公众进行评议,广泛参与其中,从而激发公众投身耕地土壤污染防治事业的热情。

潘碧灵认为,场地基金应主要由市、县两个级别管理。由政府相关部门+企业管理,也可委托专业的资金管理机构管理、经营。

他山之石

美国利用超级基金治理“棕地”

国外发达国家特别是美国,在污染场地治理和资金筹措方面,积累了不少成功经验。

1978 年,美国纽约州发生拉夫运河(The Love Canal)事件,引起公众关注 “棕地”(Brownfield Site,指因含有或可能含有危害性物质、污染物或致污染物而使得扩张、再开发或再利用变得复杂的不动产)对人体健康的危害。

为解决危险物质泄漏造成污染的土壤修复及其费用负担问题,以此为契机,1980年,美国国会通过了《综合环境反应赔偿和责任法》(CERCLA)(这个法案因其中的环保超级基金而闻名,因此又被称为《超级基金法》)。《超级基金法》规定,美国环保超级基金经费来源主要是国内生产石油和进口石油产品税、化学品原料税及环境税,初始基金为16亿美元。1996年,美国国会修改《超级基金法》时,将基金总额扩大到85亿美元。

据统计,自1983年~2008年,超级基金项目共清理有害土壤、废物和沉积物1亿多立方米,清理垃圾渗滤液、地下水、地表水约12.9亿立方米,为数万人提供了洁净的饮用水水源。

截至2012年7月26日,美国共有1664个污染场地被列入国家优先名录,其中360个污染场地已被清理完毕。美国超级基金制度有其合理的一面,特别值得一提的是,超级基金法规定了对污染行为的可追溯性与连带的法律责任。

同时,人们也注意到,制度自身以及在适用过程中也暴露出一些问题。美国这一制度也在不断完善和发展。

国外在土壤污染防治方面重点是对污染场地进行修复,对农用地特别是大面积农用地的修复很少。


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